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Ecopiazzole, per la Cassazione e per l'estensore dell'articolo dottor Santoloci, è attività di stoccaggio soggetta ad autorizzazione regionale
“ECOPIAZZOLE” - LA CASSAZIONE: E’ ATTIVITA’ DI STOCCAGGIO SOGGETTA AD AUTORIZZAZIONE REGIONALE – LA PROVINCIA NON PUO’ DEROGARE ALLA NORMA NAZIONALE E RISERVARE LA GESTIONE AI SINDACI
Confermato un sequestro dei Carabinieri Tutela Ambiente in Liguria
e la teoria giuridica sostenuta dal nostro sito
a cura di Maurizio Santoloci
Fonte: "Diritto all'Ambiente" a cura del Dottor Maurizio Santoloci http://www.dirittoambiente.net/home.php
“Isole ecologiche comunali” o “ecopiazzole”. Una importante sentenza della Cassazione chiarisce finalmente la reale natura formale di questa controversa figura giuridica, in ordine alla quale si sono confrontate fino ad oggi due scuole di pensiero totalmente antitetiche.
La Suprema Corte, con la sentenza n. 26379/05 della terza sezione penale (Pres. Postiglione – Est. Onorato) depositata in data 18/7/05 (cc 21.4.05) con prot. n. 542/05 conferma un sequestro preventivo d’iniziativa nell’estate del 2004 dell’isola ecologica del Comune di Celle Ligure (SV) operato dal Comando Carabinieri per la Tutela dell’Ambiente – Nucleo Operativo Ecologico di Genova. La motivazione della pronuncia è perfettamente in linea con la teoria giuridica da noi sostenuta da tempo su questo sito in ordine alla natura di attività di gestione di rifiuti delle “ecopiazzole” come documentato dai diversi interventi pubblicati nell’ “Area rifiuti” e smentisce ogni opposta linea interpretativa tendente alla deregulation per tali attività comunali. Peraltro, la sentenza attesta che nessuna pubblica amministrazione con un atto amministrativo può derogare ai principi generali della normativa nazionale sui rifiuti, altro concetto da noi sempre sostenuto su queste pagine (rinviamo agli articoli sugli “abusi in bianco” derivanti dagli atti illegittimi delle pubbliche amministrazioni pubblicati in diverse aree).
Nel caso di specie, il Comune interessato aveva istituito senza alcuna autorizzazione regionale una c.d. “piazzola ecologica” o “ecopiazzola” destinata alla raccolta differenziata di rifiuti urbani. Ciò in base alle linee guida emanate dalla Provincia di Savona secondo le quali in base al combinato disposto degli artt. 6 e 21 del d.l.vo n. 22/97 spetta ai comuni il potere di regolamentare la gestione dei rifiuti, compreso il controllo delle relative operazioni tra le quali rientrerebbe la “ecopiazzola” intesa come centro di raccolta di rifiuti urbani che i comuni possono gestire in regime di privativa e quindi in assenza di autorizzazione.
La Cassazione ritiene questa tesi semplicemente “giuridicamente infondata”, sottolineando che la competenza che l’art. 21 decreto 22/97 attribuisce ai Comuni in materia di rifiuti urbani non esclude affatto che le attività di smaltimento o di recupero esercitate nel contesto della più ampia concettualità di gestione dei rifiuti debbano essere sempre soggette alle autorizzazioni regionali ex art. 28 o alle procedure semplificate affidate alle province ex art. 31, 32 e 33 medesimo decreto; ed il Comune non può derogare a tali principi generali, con l’unica limitata eccezione dell’ordinanza contingibile ed urgente che tuttavia presenta presupposti e natura del tutto diversi.
Dunque, la Cassazione qualifica come “stoccaggio” detta “ecopiazzola” e quindi soggetta ad una autorizzazione regionale o procedura semplificata come sopra indicato secondo le regole generali, in assenza delle quali procedure può essere astrattamente ipotizzato il reato di cui all’art. 51 comma 1 del decreto 22/97 come avevano indicato i Carabinieri Tutela Ambiente in questo e diversi altri casi assolutamente simili accertati anche altre zone del Paese.
Viene dunque smentita anche l’interpretazione offerta con le linee guida della competente Provincia sulla scorta delle quali il Comune aveva poi operato, con ciò dimostrando di nuovo la Cassazione (come in altri casi quali ad esempio il deposito temporaneo extraziendale autorizzato da accordo di programma provinciale ed altro) che nessun provvedimento amministrativo può derogare ai principi generali della normativa nazionale sui rifiuti che peraltro – giova ricordarlo – deriva in via diretta da regole europee e che in sede penale di fatto tali deroghe vengono disapplicate.
Su questa controversa questione giuridica noi abbiamo già ripetutamente preso posizione in diversi sedi seminariali ed editoriali, e ci permettiamo in questa sede di riportare un brano tratto dal nostro volume “Rifiuti, acqua, aria ed altri inquinamenti: tecnica di controllo ambientale” edito nel 2005 da Laurus Robuffo nel quale si tracciano i seguenti spunti argomentativi:
“12.6 Le "ecopiazzole" sono stoccaggi, depositi temporanei o di libera realizzazione da parte dei comuni?
Le “ecopiazzole” (spazi pubblici di proprietà del comune nelle quali i cittadini conferiscono in alcuni rifiuti) a quali regole sono soggette nel contesto del decreto 22/97.
Su questo tema si registrano diversi orientamenti di principio che spesso generano equivoci in sede operativa sia a livello amministrativo che di accertamenti di polizia giudiziaria.
Proviamo a svolgere qualche riflessione sotto il profilo pratico/applicativo, con inevitabile risvolti sotto il profilo sanzionatorio.
Il Ministero dell'ambiente, con nota 5 agosto 1999, avente ad oggetto "gestione delle ecopiazzole comunali", nel rispondere ad una nota inviata dalla Provincia di Udine, ha affrontato l'argomento così chiarendo: "In riferimento alla Vs. richiesta si ribadisce quanto già è precisato nella nota 20349/ARS/R secondo cui le ecopiazzole presso cui viene effettuato il conferimento dei rifiuti urbani differenziati si configurano come centri di stoccaggio (messa in riserva nel caso in cui i rifiuti siano destinati a successive operazioni di recupero e deposito preliminare nel caso in cui gli stessi siano destinati allo smaltimento). Le ecopiazzole devono essere perciò autorizzate ai sensi degli articoli 27 e 28 del D.lgs. 22/97 o, qualora ricorrano tutte le condizioni, ai sensi dell'articolo 33, nel rispetto della normativa tecnica attualmente in vigore ai sensi dell'articolo 57, comma 1, D.Lgs. 22/97".La realizzazione e l'esercizio delle "ecopiazzole" può essere autorizzata in base alle procedure agevolate di cui al citato art.33 del D.Lgs. n°22/97 a condizione che sia rispettato quanto indicato nel D.M.5 febbraio 1998 e che le operazioni di recupero riguardino rifiuti individuati da decreto medesimo. I rifiuti che possono accedere alla procedura agevolata per la messa in riserva sono quelli indicati nell'allegato 1, suballegato 1, al D.M. 5 febbraio 1998 sopra indicato. Se il gestore della "ecopiazzola" è diverso dal Comune, egli dovrà essere iscritto all'Albo nazionale gestore rifiuti usando la procedura agevolata prevista dall'articolo 30, comma 10, D.Lgs. 22/97e dall'articolo 13, comma 1, lett. a), 28 aprile 1998, n. 406."
Perché è importante condividere tale orientamento e ritenere che le “ecopiazzole” sono stoccaggi a tutti gli effetti? Opposta teoria vuole tali aree del tutto simili ai cassonetti sparsi nel territorio comunale e dunque soggetti alla medesima disciplina di deregulation. In pratica, secondo tale teoria le isole ecologi non sono soggette ad autorizzazione in quanto beneficiano della privativa di cui all'art.21 del D.L.vo 22/97. Ma di fatto tale assimilazione è del tutto improponibile attesa la diversa struttura, finalità, sistemazione e soprattutto costituzione fisiologica tra cassonetti ed “ecopiazzole”.
In realtà per quanto riguarda queste ultime aree si tratta di iniziative che – attivate con ottimi fini di principio – finiscono poi spesso per sfuggire al controllo ed alla gestione delle pubbliche amministrazioni interessate per due ordini di motivi. Va infatti rilevato che la destinazione riservata - in genere – solo ai privati cittadini viene di fatto elusa e disattesa giacchè in pratica tali aree poi nel tempo vedono riversati rifiuti di ogni genere, anche di origine artigianale e produttiva. I controlli degli accessi non possono essere permanenti e stringenti e dunque è logico che imprese di piccolo e medio livello finiscono con il riversare i loro rifiuti di origine aziendale in tali siti (gratuitamente) per risparmiare sul trasporto e sullo smaltimento o recupero finale che comporta comunque dei costi. Ci sono poi i falsi “privati” e cioè tutto quel microcosmo di piccoli operatori “in nero” che operano abusivamente lavori artigianali ed edilizi di ogni tipo e che – formalmente – sono “privati”. Si pensi, ad esempio, ai diffusi “dopolavori” di alcuni dipendenti di aziende private (ed anche pubbliche) nel contesto dei quali soggetti apparentemente “privati” e con mezzi propri e dunque non aziendali operano in realtà lavori di tipo arigianale e produttivo anche di firte livello come nel campo edilizio. Costoro si presentano in tali aree formalmente come “privati” e riescono ad ottenere l’ingresso riversando in realt carichi di rifiuti in quantità industriale. Consegue inevitabilmente che sia a causa delle ditte regolari che approfittano “fuori orario” di tali aree sia a causa degli abusivi che si presentano come soggetti “privati” spesso il carico che assumono tali aree risulta alla fine sproporzionato rispetto alle finalità auspicate dalla pubblica amministrazione la quale non riesce poi in diversi casi a garantire lo smaltimento dei rifiuti accumulati e di fatto spesso i cumuli restano in loco, creando un pericoloso incoraggiamento per altri terzi che giungono a riversare rifiuti di ogni tipo. E da qui a volte si originano vere discariche di fatto o comunque aree di trascurata gestione passiva di cumuli di rifiuti.
Ma, tornando alla disciplina giuridica di tali aree, nel condividere la teoria che vuole indicarle come punti di stoccaggio, certamente non possiamo sottolineare come a nostro avviso sia assolutamente non condivisibile la teoria che vuole identificare le “ecopiazzole” come depositi temporanei.
Tale orientamento premesso che in linea di principio riconosce che l'attività svolta presso le isole ecologiche è quella del deposito preliminare di cui alla lettera D15 del decreto 22/97, tuttavia ritiene che tali aree rientrino nella deroga prevista dalla stessa lettera D15 per il “deposito temporaneo” di rifiuti, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti. E si assume che il soggetto produttore dei rifiuti va individuato in tutta la comunità cittadina, e dunque il luogo di produzione andrebbe a coincidere con tutto il territorio comunale.
Va rilevato che il deposito temporaneo – come sopra evidenziato - rappresenta nella pratica attuazione dei principi del decreto 22/97 una importante questione di principio generale atteso che, di fatto, oggi tale concetto rappresenta una diffusissima alternativa allo stoccaggio in sede di produzione aziendale dei rifiuti.
Il punto fondamentale è che, contrariamente a quanto si crede, si tratta di una deroga e non della regola base.
Va sottolineato ancora una volta che deve trattarsi di un’attività aziendale strettamente chiusa, sottinteso anche a livello strutturale/topografico, all’interno del ciclo aziendale ed esattamente del luogo d produzione in senso stretto. Conferma questo principio il concetto di luogo di produzione perché solo presso «il luogo dove sono prodotti» i rifiuti è consentito effettuare il deposito temporaneo. L’art. 6, comma 1, lett. i), definisce luogo di produzione «uno o più stabilimenti o siti infrastrutturali collegati tra loro all’interno di un’area delimitata in cui si svolgono le attività di produzione dalle quali originano i rifiuti».
Il deposito temporaneo presuppone, perciò, che il rifiuto non sia mai uscito dall’«area delimitata» entro la quale è svolta l’attività produttiva.
È, inoltre, ovvio che il deposito temporaneo può essere effettuato solo dal soggetto che ha prodotto i rifiuti e che tale soggetto deve essere titolare di un’azienda che produce rifiuti. E che sceglie tale deroga – in alternativa allo stoccaggio iniziale che sarebbe la regola – per accedere una forma attenuata di quello che – di fatto – resta sostanzialmente uno stoccaggio di rifiuti aziendali anche se poi formalmente diventa “deposito temporameo”.
Va sottolineato che tale produzione e conservazione deve avvenire in un “uno o più stabilimenti o siti infrastrutturali collegati tra loro all’interno di un’area delimitata in cui si svolgono le attività di produzione dalle quali originano i rifiuti”. Certamente appare non condivisibile l’interpretazione che vuole sostituire con tali stabilimenti (aziendali) comunque limitati o collegati tra di loro una intera comunità cittadina e creare nel territorio comunale uno o più depositi temporeanei “collettivi”, che di fatto poi sono aperti anche ad attivit produttive di piccolo o medio calibro. Con l’effetto paradossale di liberalizzare – per i viaggi di rifiuti aziendali – il trasporto da ogni formulario atteso che i mezzi viaggerebbero verso un “deposito temporaneo” e dunque prima della fase di gestione entro la quale si trova (come secondo punto dopo la raccolta) il trasporto. Dunque, fermo restando che i rifiuti realmente di privati viaggiano senza formulario se trasportati in proprio, via libera a trasporti di rifiuti aziendali senza formulari in tutto il territorio comunale. Proviamo ad immaginare gli effetti in un territorio comunale di grandi dimensioni (tipo Roma o Milano) relativi all’applicazione di questo principio interpretativo. Sarebbe la deregulation generale sul sistema di trasporto sia per le aziende regolari che per quelle abusive nascoste sotto il paravento delle attività in proprio come “privati”…
Il deposito temporaneo è una alternativa di esclusione rispetto alle ipotesi di stoccaggio costituite dal “deposito preliminare” o “messa in riserva” (come appare evidente anche dalla formulazione della citata voce D 15 dell’allegato B e voce R 13 dell’allegato C al decreto legislativo 5 febbraio 1997, nonché dalla struttura delineata nell’art. 6) e deve essere effettuato dentro il luogo di produzione ed i rifiuti non devono uscire fuori dalle mura strette dell’azienda o dai confini stretti dell’aziednda, giacché ogni altra ipotesi fa cessare automaticamente i presupposti del deposito temporaneo e la fuoriuscita dei rifiuti dal cancello del luogo di produzione è già attività di gestione degli stessi e deve essere considerata a tutti gli effetti di legge trasporto in senso stretto e soggetta ai regimi di rito, tra cui il formulario (l’art. 6 del decreto 22/97 definisce il “luogo di produzione dei rifiuti” in modo chiaro: “uno o più edifici o stabilimenti o siti infrastrutturali collegati tra loro all'interno di un'area delimitata in cui si svolgono le attività di produzione dalle quali originano i rifiuti”).
Va dunque sottolineato e ribadito che senza alcun dubbio il deposito temporaneo per principio nazionale ed europeo non può assolutamente mai uscire dallo stretto luogo di produzione dei rifiuti e come tale intendiamo la ristrettissima area aziendale entro la quale i rifiuti sono stati prodotti.
Va altresì ribadito che non essendo attività soggetta ad alcun regime autorizzatorio, è contestualmente inipotizzabile che una pubblica amministrazione, qualunque essa sia, deroghi ai principi generali nazionali ed internazionali e decreti una anomala ed irrituale attività autorizzatoria sul deposito temporaneo che cesserebbe così di essere quella eccezione assolutamente particolare che già sopra negli appunti precedenti abbiamo visto ed esaminato come assolutamente derogatoria rispetto al sistema dello stoccaggio e della discarica.
Vogliamo ancora una volta sottolineare che l’effetto veramente stupefacente è che se tali aree fossero realmente depositi temporani, tutto il flusso dei rifiuti aziendali legali ed illegali che dalle fonti di produzione fino a tali siti arriverebbe verso dette località apparirebvbe svincolato per forza di cose dal formulario dei rifiuti e dal registro di carico e scarico. Quindi si tratta di un principio che viene ricercato dalle forme criminali con estremo interesse per giustificare viaggi di rifiuti non classificabili come trasporti e stoccaggi intermedi da classificare invece come depositi temporanei al di fuori del recinto aziendale e cioè del “pié di macchina”.
Quindi va sottolineato all’attenzione delle Pubbliche amministrazioni che ogni distonia, ogni leggerezza amministrativa o legislativa che interessa il deposito temporaneo sono realtà normative o disciplinatorie che possono essere utilizzate come riflesso indiretto a enorme e devastante vantaggio delle forme di criminalità organizzata in materia di rifiuti ( al di la’ naturalmente degli intenti positivi e del tutto alieni delle amministrazioni che redigono tali atti con finalita’ di risolvere problemi sociali ed aziendali).
Ciò premesso, va dunque rilevato che ipotizzare una forma di deposito temporaneo fuori dall’azienda e/o per intere comunità cittadine non soltanto è anomalo rispetto alla normativa sul deposito temporaneo, ma anche rispetto alla normativa sul trasporto per i rifiuti aziendali. Infatti, se per tali rifiuti il deposito temporaneo è attività derogatoria ed eccezionale prima della gestione, e se la gestione è in primo luogo raccolta e poi trasporto, infine smaltimento o recupero, è inevitabile che il trasporto in se stesso è già a metà del sistema di gestione. Se il deposito temporaneo è prima della gestione, come si può ipotizzare che un trasporto avvenga a metà tra la produzione del rifiuto e il deposito temporaneo? Questo non è ipotizzabile, ed infatti il deposito temporaneo in se stesso essendo prima della gestione e dunque ben prima del trasporto, non potrà mai schematicamente essere identificato come sito di destinazione dedicato per ricevere un flusso di rifiuti attraverso il trasporto, giacché nessun titolare di deposito temporaneo potrà mai firmare la terza e quarta copia per ricevuta dello scarico della massa dei rifiuti. Il deposito temporaneo infatti è la fonte del trasporto, prima del trasporto, non può essere intermedio o addirittura finale rispetto ad un’attività di trasporto. Quindi una previsione normativa od autorizzatoria amministrativa che preveda il deposito temporaneo extra aziendale o “collettivo” non solo viene in urto con la normativa specifica su tale principio, ma crea una forma anomala di trasporto con una formulario altrettanto atipico ed anomalo, che andrebbe a riversare i rifiuti verso un sito dedicato non ipotizzabile nella normativa né nazionale né europea. Come potrebbe infatti ipotizzarsi che il titolare del deposito temporaneo firmi la terza e quarta copia di un formulario per ricevere i rifiuti che in realtà dovrebbero partire proprio da questa fonte di deposito temporaneo? E se poi il soggetto è il medesimo, cioè il produttore dei rifiuti che crea un’attività a monte e poi un deposito temporaneo a valle, come può ipotizzarsi che esso produttore realizzi un formulario in ordine alla propria attività e trasporti rifiuti prima della gestione e quindi realizzi il formulario prima della fase in cui il formulario è previsto?
Tali assunti ci convincono definitivamente che nessun modello di formulario potrebbe mai essere utilizzato per giustificare un deposito temporaneo che sia al di fuori del recinto aziendale di produzione. Questo ci induce dunque a ritenere che se è già iniziata una vera e propria attività di trasporto, appare inevitabile che quello che viene comunque raggiunto come sito di destinazione anche intermedio (comprese le “ecopiazzole”), anche da parte di piccoli operatori, è per forza di cose una forma di stoccaggio gestito da terzi (nel caso dellec “ecopiazzole” dalla P.A. competente che deve essere autorizzata ai sensi del decreto 22797).
Dunque a nostro avviso è logico ritenere che quando un rifiuto viaggia, e dunque viene formalmente trasportato ai sensi del decreto n. 22/97 da una sede periferica aziendale alla sede centrale o verso un sito terzo come una “ecopiazzola”, si realizza in partenza un deposito temporaneo nella sede locale, un trasporto successivo con formulario e nella sede centrale o in una “ecopiazzola” uno stoccaggio intermedio del rifiuto aziendale.
Anche provvedimenti amministrativi tesi a derogare a tale principio non riteniamo possano autorizzare depositi temporanei extraziendali.
Se per astrazione giuridica ipotizziamo come “luogo di produzione” una intera area territoriale di un comune, per coerenza dovremmo considerare esteso questo concetto propedeutico di “spostamento” interno a tutto il perimetro comunale… Le conseguenze – sulle ipotesi ilecite aziendali palese e soprattutto dissimulate da false attività “private” come sopra evidenziate – sono ben facilmente immaginabili…
Dunque, in conclusione, a nostro modesto avviso, pur senza la pretesa di voler accreditare una teoria esaustiva sulla materia, continuiamo a ritenere che le “ecopiazzole” - come a suo tempo già stabilito dal Ministero per l’Ambiente – sono stoccaggi a tutti gli effetti entro il decreto 22797 e dunque necessitano di connesso regime autorizzatorio e che per la loro natura (ed anche per l’effetto “calamita” di attrarre comunque meccanismi spesso incontrollabili di riversamenti di rifiuti anche aziendali in modo diretto o indiretto illegale) non possono rientrare nel regime di privativa di cui all’art. 21 decreto 22/97, né tantomeno – per i motivi sopra esposti – possono essere considerati depositi temporanei in qualsiasi forma e tra queste a “produzione collettiva” da parte della comunità cittadina.
Sempre a nostro avviso un sito di “ecopiazzola” abbandonato e non gestito in modo sistematico dall’amministrazione competente e di fatto trasformato in un ricettacolo di rifiuti grazie al citato “effetto calamita” nel tempo va a costituire una discarica abusiva di fatto sul territorio.
Inoltre, laddove non si voglia far rientrare la “ecopiazzola” nella fattispecie di deposito temporaneo ma, come fanno molti Comuni, ritenere che le operazioni di cernita e raggruppamento rientrino nel concetto di raccolta (e da ciò far discendere che le “ecopiazzole” non debbano essere autorizzate ai sensi degli articoli 27 e 28, Dlgs 22/1997) è errato.
Infatti (ammesso e non concesso che si tratti di raccolta, sarebbe necessaria l’iscrizione all’Albo nazionale gestori rifiuti di cui all’articolo 30, comma 4; Dlgs 22/1997 cit.), la cernita e il raggruppamento sono fasi della raccolta (articolo 6, comma 1, lett. e), Dlgs 22/1997: “raccolta: l’operazione di prelievo, di cernita e di raggruppamento dei rifiuti per il loro trasporto”), mentre ai sensi della successiva lettera f) la raccolta differenziata si posiziona come una speciale modalità di raccolta, dalla quale inevitabilmente esita uno stoccaggio che a sua volta prenderà la strada del trasporto e poi quella dell’impianto di recupero o smaltimento (“la raccolta idonea a raggruppare i rifiuti in frazioni merceologiche omogenee”).
Quindi, anche laddove ci si trovasse in presenza di una “raccolta”, sarebbe necessaria l’iscrizione all’Albo, poiché la raccolta è propedeutica al trasporto e non successiva, come si evince dal tenore letterale del citato articolo 6, comma 1, lett. e), Dlgs 22/1997.
Non esiste alcuna disposizione del Dlgs 22/1997 che esenti gli impianti comunali dalle autorizzazioni e la logica interpretativa che sottende alla configurazione delle “ecopiazzole” come “depositi temporanei” o come “raccolte” è destituita di ogni fondamento ermeneutica”.
In questi ultimi mesi diversi sono stati i sequestri operati dai Carabinieri Tutela Ambiente su tutto il territorio nazionale e la sentenza che riportiamo in calce conferma dunque tale linea operativa di polizia giudiziaria ambientale di iniziativa. E questo - va sottolineato al di là degli aspetti specifici caso concreto – assume particolare rilievo giacchè in diverse parti d’Italia le “ecopiazzole” – nonostante le migliori intenzioni degli amministratori comunali – vengono poi di fatto trasformate nel tempo (per una serie di variabili successive) in luoghi di riversamento incontrollato ed incontrollabile di rifiuti e spesso degenerano in vere discariche. Si tratta – dunque – di una linea di iniziative che meritano da un lato rigore e severo regime autorizzatorio anche come principio precauzionale per evitare tali evoluzioni negative di forte impatto ambientale, e dall’altro una riflessione generale sulle politiche e le programmazioni delle pubbliche amministrazioni in un quadro generale di ripensamento di diverse attività di gestione di rifiuti in aree aperte che vanno sempre ricondotte e ristrette entro le linee guida della normativa-quadro nazionale.
Maurizio Santoloci
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